《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的理解与适用

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》的理解与适用

文/刘贵祥  孟祥  朱燕

《最高人民法院关于严格规范终结本次执行程序的规定（试行）》（以下简称《规定》）已于2016年12月1日起正式施行，为了更准确地理解《规定》的主要内容，统一把握《规定》的适用原则，现将《规定》的起草背景、主要内容等相关情况作一介绍和说明。

一、《规定》的出台背景

（一）无财产可供执行案件的成因

根据被执行人的履行能力，金钱债权执行案件大致可以分为无财产可供执行和有财产可供执行两类。无财产可供执行案件，具体是指经过人民法院穷尽财产调查措施及相应的强制执行措施后，没有发现被执行人有可供执行的财产，或者仅发现部分财产并执行完毕后，申请执行人的全部或部分债权不能得到实现的案件类型。造成被执行人无可供执行财产的原因纷繁复杂，大致可归纳为以下几方面：

1.社会经济发展水平。这是影响执行案件是否有财产可供执行的一个重要原因。“一个案件能否执行或执行多少,主要取决于被执行人的财产能力状态,法院的强制执行力度只能起相对的辅助作用。”[1]社会的经济发展水平直接决定被执行人的财产能力状态。经过长期高速发展，我国的社会物质财富不断积累，人民群众生活水平不断提高，但无可否认的是，不同地区的经济发展水平差别明显。举例而言，2016年，位于中部省份的河南法院，其执行到位金额是582亿元，而沿海发达省份如广东、江苏等，全省法院执行到位金额则分别达到了1854亿元和1800亿元，这也从一个侧面反映出经济发展水平对执行工作的影响。

2. 当事人必然承担的风险。无财产可供执行案件是任何国家、任何时期都无法避免的客观存在，本质上属于当事人应当自己承担的商业风险、交易风险和法律风险。市场经济中存在交易风险是客观经济规律，当事人在订立合同之初就应当能够预见到，交易风险是随时可能发生的不利后果，永远不可能完全规避和杜绝。而法院的强制执行程序只是对债权人合法权益的一种事后救济手段,执行程序的基本职能是尽力实现权利人经生效法律文书确认的权利，但执行程序不可能承担、也不可能完全避免客观发生的全部风险。

3.执行手段的局限性。执行实践中,法院的财产查控手段虽然日趋完善，但仍有局限。一方面由于我国的社会信用体系建设仍有待加强，没有对被执行人在全社会形成更加有效的威慑；另一方面被执行人逃避执行、规避执行的手段日趋多样化和隐蔽化,执行措施因其自身局限性，不能完全杜绝和打击被执行人规避执行、逃避执行的行为。

被执行人无可供执行财产、案件客观执行不能已成为一种普遍现象，据统计，在目前的未执结案件中，无财产可供执行的大约占到40%左右，且这一类案件逐年积累递增，已经成为法院无法承受之重。去年年初，周强院长提出两到三年基本解决执行难问题的目标，首当其冲应该解决的，就是厘清执行不能和执行难的界限、划清法院执行职责与当事人自负风险的界限。我们必须明确这样一点，即无财产可供执行的案件，属于客观执行不能，是人民法院在穷尽执行措施之后依然无法执行到位的客观存在，不属于执行难的范畴。

（二）出台《规定》的必要性

1.严格规范现有制度适用的需要

终结本次执行程序制度的制度设计，早在2009年已被中央政法委下发的清理积案活动通知正式确认，此后各地法院逐渐广泛适用此项制度。但在实践中，各地法院存在适用标准过宽、程序过于简化等不规范问题，一些本不该进入该程序的执行案件被当作无财产可供执行案件处理，加之缺乏相应规范，案件管理缺位，严重损害了债权人的合法权益，破坏了司法公信力。

2015年2月，最高人民法院在制定民事诉讼法司法解释时，对终结本次执行程序制度予以正式规定。因篇幅限制，民事诉讼法司法解释对终结本次执行程序的具体标准、程序及其后续管理等系列问题都没有规定，为更好解决上述问题，严格规范终结本次执行程序，有效防止为片面追求结案率而滥用终结本次执行程序，严把进口，草拟关于终结本次执行程序规范性文件的工作提上日程。经过反复调研、酝酿，向部分高院、专家学者、最高人民法院其他审判部门等广泛征求了意见，几经修改，最终出台了《规定》。

2.合理配置司法资源的需要

通过上述分析可以得出这样的结论，即经济发展水平和市场交易风险等因素的客观存在决定了无财产可供执行案件不以权利人的主观意愿及执行法院的价值追求为转移。依据司法资源合理配置理论，鉴于中国现有司法资源相对于社会诉求而言明显不足，因此在其配置管理上更应谨慎精细，最大限度地实现司法公正。[2]建立终结本次执行程序制度，对此类案件更加科学有效的规范管理，正是合理配置有限司法资源的必要手段和措施。

二、规范性文件的主要内容

规范性文件共19条，主要涉及以下三个方面问题：（一）严格规定终结本次执行程序的要件；（二）畅通终结本次执行程序案件的恢复机制；（三）完善终结本次执行程序后的救济管理。下面，结合具体的条文，从五个方面入手，逐一说明。

（一）规范性文件的制定目的和制定依据

序言部分明确了《规定》的制定目的和制定依据。制定目的有两个：一是为了规范人民法院终结本次执行程序，防止程序滥用；二是为了维护当事人的合法权益。制定《规定》的法律依据主要是现行《民事诉讼法》第二百五十七条第（六）项，即“有下列情形之一的，人民法院裁定终结执行：……（六）人民法院认为应当终结执行的其他情形”。该项授权人民法院可以在前五项情形之外，根据法律的原则精神及司法实践的需要，决定可以终结执行的其他情形。终结本次执行程序即是被执行人无可供执行财产情形下，人民法院依法对本次执行程序终结执行的一种特殊形式。此外，《民事诉讼法解释》第五百一十九条对终结本次执行的程序和标准亦做了规定，本《规定》是对终结本次执行程序的具体条件、标准、程序等问题的进一步细化和完善。

（二）终结本次执行的程序标准和实质标准

《规定》第一条至第四条，对终结本次执行的程序标准和实质标准予以了明确。这是《规定》中最重要的核心条款。由于终结本次执行程序的条件和标准比较复杂，无法全部囊括在一个条文中，故采取了概括规定加具体细化的形式。第一条概括性地对终结本次执行程序的条件作出了规定，第二条到第四条对第一条中的有关内容作具体细化的规定。第一条中的一至五项作为终结本次执行程序的条件应当同时满足，缺一不可。其中一至四项是一般情形下的条件，第五项是特殊情形下需要满足的要件。

《规定》第一条第一项是对进入执行程序后中人民法院需要采取的常规的执行措施的规定，即：应当发出执行通知，责令被执行人报告财产。而责令被执行人报告财产应当达到的标准和完成的事项，在第二条中做了明确要求，即应当完成下列四方面的工作：一是发出报告财产令；二是对报告的财产情况予以核查，三是对逾期报告拒绝报告或者虚假报告的被执行人或者相关人员，依法采取强制措施直至启动刑事责任追究程序。四是对上述财产报告核实及处罚情况必须记录入卷。本条内容与《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》进行了衔接，关于财产报告中的报告程序、核实程序以及处罚情形，在该司法解释中作出了详细规定，《规定》中的关于财产报告制度的实施应当遵照该司法解释进行。

《规定》第一条第二项要求，必须将向被执行人发出限制消费令，符合条件的还应当纳入失信被执行人名单，根据现有司法解释的规定，只要被执行人不履行生效法律文书确定的义务，就应当向其发出限制消费令，而纳入失信被执行人名单还应当符合《最高人民法院关于公布失信被执行人名单信息的若干规定》列明的条件才可以纳入。

《规定》第一条第三项要求，在穷尽财产调查措施后，人民法院未发现被执行人有可供执行的财产,或者发现的财产不能处置。这是执行案件能否终结本次执行程序的实质标准。以下两点核心要点需要把握，即：

1.何谓穷尽财产调查措施。《规定》第三条对穷尽财产措施应当完成的事项进行了列明。应当说，人民法院的财产调查能力和手段，是随着社会经济发展，科技手段的不断进步而不断发展的，对于究竟何为穷尽财产调查措施，还应当结合现有的经济发展水平、财产查控能力现状等客观因素来综合认定。本条区分不同情况，规定了人民法院采取哪些执行措施，才算达到了“穷尽财产调查措施”的最低标准。其中：

第一项是对申请执行人或他人提供的财产线索的核实。申请执行人作为对其自身权益最为关注的个体，其查找财产的意愿最为强烈，此外，与案件有利害关系的第三人、社会公众都有可能向人民法院提供被执行人的财产线索，对于上述主体提供的财产线索，人民法院应当积极予以核实，以增加发现被执行人财产的可能。

第二项中的网络执行查控系统既包括由最高人民法院建立的执行案件网络查控系统，还包含执行法院所在地区已经建立的网络查控系统，执行法院应当在上述查控系统中对被执行人名下的存款、车辆及其他交通运输工具、不动产、有价证券等财产均进行了调查，才算是完成了网络调查事项。

第三项的规定是针对一些地区或者一些财产形式受网络技术发展及个别地区及领域信息化科技手段运用水平所限，暂时还不能通过网络调查方式予以查找，对于这部分地区或形式的财产，仍应充分运用传统的财产调查方式在被执行人住所地，或者可能隐匿转移财产所在地进行查找。

第四项是对搜查措施的规定。民事诉讼法第二百四十八条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉解释》第四百九十八条对搜查的适用条件和程序做了明确规定。搜查必须依照法定程序进行，由院长签发搜查令，并做好执行预案。

第五项规定了审计调查、公告悬赏等措施的运用。需要说明两个问题：一是采取审计调查、公告悬赏等调查措施，须以申请执行人申请为前提，法院原则上不依职权采取；二是是否采取审计调查、公告悬赏等调查措施，由法院根据案件实际情况决定。同时，本条内容与《最高人民法院关于民事执行中财产调查若干问题的规定》进行了衔接，未尽事宜在该司法解释中进一步细化和明确。此外，增加一项兜底条款，为未来执行工作中可能出现的其他财产调查措施留出空间。

2.必须是未发现被执行人有可供执行的财产或者发现的财产不能处置。这里面包含三种可能的情况，即：一是被执行人完全没有可供执行的财产；二是被执行人可供执行的财产被处置完毕后，未发现其他可供执行的财产；三是发现的财产不能处置。那么，何谓发现的财产不能处置？规定第四条对此予以了明确：发现的财产不能处置包括：1.被执行人的财产经法定程序拍卖、变卖未成交，申请执行人不接受抵债或者依法不能交付其抵债，又不能对该财产采取强制管理等其他执行措施。“经依法拍卖、变卖未成交”，应按照《最高人民法院关于人民法院民事执行中拍卖、变卖财产的规定》第二十七条、第二十八条以及《最高人民法院关于人民法院网络司法拍卖若干问题的规定》的相关规定为标准进行判断和认定。2.执行实践中比较突出的查封了特殊动产的档案登记，但却未能实际控制相关财产的情况，此类情形下，被执行人的财产实际上处于无法处置的情况。此外，规定原稿本来还有被执行人的财产属于依法免于执行的规定，例如被执行人生活必需的物品等，但经过研究我们认为，民事诉讼法第二百四十三条、第二百四十四条、《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》第五条、第六条中规定的豁免财产，本身就不属于可供执行的财产范围，其本来就已经被排除在了可供执行财产范围之外，因此，从逻辑上看，可供执行的财产中已经当然不包括豁免财产在内，因此无需在此处再行规定。而对于被执行人“唯一住房”的执行，实际上《最高人民法院关于人民法院办理执行异议和复议案件若干问题的规定》第二十条已经规定了在几种情形下，被执行人本人及所扶养家属维持生活必需的居住房屋都具备可以执行的条件，因此实际上，此类房屋在绝大部分情况下，均已可以作为被执行人可供执行的财产类型。因此，《规定》并未再将其作为不能处置的一类财产加以规定。

《规定》第一条第四项明确，终结本次执行程序的条件之一，还包括期间条件，即必须经过一定期间才能终结本次执行程序。该条是考虑到即使已经完成了其他各项要求的规定动作，如果刚刚进入执行程序随即就决定终结本次执行程序，恐怕也很难说服申请执行人，人民法院已经穷尽了各项执行措施，故规定了从自执行案件立案之日起至少已经经过了三个月之后才能终结本次执行程序，这样也能更为充分保障申请执行人的相关权利。

《规定》第一条第五项是对特殊情形下终结本次执行程序条件的规定。当执行案件的被执行人下落不明、或者被执行人及相关人员有妨害执行的情形时，人民法院还应当依法查找被执行人。对妨害执行的被执行人依法采取罚款、拘留直至启动追究刑事责任程序的措施。

查找被执行人下落，其本质还是通过查人来找物；查找被执行人的措施多样，执行人员应当通过执行日志来记录采取的查找措施，比如根据申请执行人提供的联系方式联系，根据审判卷宗中留存的联系方式联系，如果实在找不到需要公告的，公告也是寻找的一种途径。目前，一些法院也在积极寻求地方公安或其他部门支持，通过车辆、住宿信息等方式来查找被执行人下落。随着科技手段不断发展，人民法院与其他职能部门联动机制的不断深入，被执行人的查找问题一定能有所突破，有所发展。

此外，征求意见中，比较集中的意见是，终结本次执行程序的条件应当增加申请执行人同意，以及当事人双方达成执行和解协议不能在法定执行期限内履行完毕的情形。我们经过研究后认为，申请执行人同意，以及当事人双方达成和解协议不能在法定执行期限内履行完毕的，均不属于因被执行人无财产可供执行而导致的执行不能案件，因此，不宜规定在《规定》中作为可以终结本次执行程序的情形，否则《规定》设定的严格的标准及条件很可能再次被架空，无法达到规范该项制度的目的，另外还可能会引发社会质疑。

综合上述条款可以看出，一个案件想要终结本次执行程序，就必须采取以下三个方面措施，即穷尽强制执行措施、穷尽财产调查措施、和穷尽执行制裁措施。应当“严格控制退出本次执行程序的适用范围，严禁在没有穷尽其他一切执行措施之前，直接退出本次执行程序。” [3]

脚注：

[1]董振国著:《试论执行不能》，载《人民司法》2002年第5期。

[2]孙永军：《程序公正与司法资源的合理配置》，载《江南论坛》2009年第1期。

[3] 这是江必新副院长在2009年的清理积案活动中讲话中概括出的清理积案“十个严禁原则”之一。